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改革的智慧与推进的方法

杜俊峰

  当司法改革“要不要改”的质疑逐渐消退, “怎么推进改革”的问题却随之而来。辽宁省作为全国第三批司法体制改革省份,在缺少相应政策支持的情况下,改革的体制性障碍比较多。作为最高人民法院确定的全国审判权运行机制改革试点法院和辽宁省委确定的全省司法体制改革试点法院,我院要想在不突破现行法律规定的框架内有所作为,改革的智慧和推进的方法尤显重要。

  一、改革的方法:科学严谨设计与阳光推进相结合  葫芦岛中院在改革中始终坚持法官的主体地位。一是改革方案反复论证,广泛征求和汲取大家意见。我们在制定《审判权运行机制改革试点实施方案》(以下简称《实施方案》)的过程中,院领导班子、中层干部、一线法官各个层面进行反复论证和征求意见,先后修改十余稿,最终在全院上下统一思想,凝聚共识,形成良好的改革氛围。二是方案兼顾各方利益。《实施方案》充分尊重各类主体的合理诉求,重点关注一线法官的权益,实现了人员有序交流,权力平稳下放,干警普遍受益。三是改革全程“三公开”。在推进改革中,方案全部公开,过程全部公开,结果全部公开。严格按照公正的标准、透明的程序在阳光下操作,全员参与改革、见证改革、支持改革。正是通过利益相关者的积极参与,我院的改革设计才能科学严谨可行,正是因为阳光操作,权力调整、人事调整才能在三天时间内全部落实到位,完全没有内部阻力。

  司法改革不是法院一家的事,如果得不到党委、人大、政府和相关部门的支持,法院单兵突进,可能引发很多问题,改革就难以达到预期。我院积极争取上级法院和地方党委、人大和政府的支持,在设计推进过程中多次向最高人民法院、省、市相关部门报告改革意向,听取意见。同时多次召开座谈会,与工作联系紧密的检察机关、司法机关、律师协会、人大代表、政协委员等各界代表进行开诚布公的沟通,听取他们的意见。在汇报、报告、座谈这一不断反馈互动过程中,把改革理念逐步传递到有关部门和群体,最终形成人们对法院改革的共识,消除了改革的外部阻力和质疑。

  二、改革的智慧:框架为本与变通为用相结合

  中央深改小组《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和最高人民法院《关于审判权运行机制改革试点方案》(以下简称《试点方案》)是通过总结15年的司法改革经验,经过充分调研、论证后推出的,内容明确,要求具体。按照《框架意见》和《试点方案》落实改革任务,我院将改革任务逐一分解, 30多项改革措施、13个配套制度与《试点方案》提出的改革目标和要求一一对应,严格“对表”。

  在改革之初,由于缺少政策支持,我院存在着改革后机构设置和相应职级待遇不到位的问题。对此,我们提出了对改革涉及人员的职级待遇实施“两步走”和“双轨制”。“两步走”是指第一步,先按照《试点方案》完成权力分配和机构人员调整,第二步随着改革的深入,对法官职级待遇逐步理顺。“双轨制”是指对原任的庭长、副庭长,市人大暂不做任免,档案冻结,待改革后一并理顺。现在,经过了一年半多的改革实践,改革取得了明显成效,地方党委及相关部门对改革成果十分满意,并欲加大力度支持我院改革。由于人民法院组织法规定“院长、副院长、庭长、副庭长和审判员,由人民代表大会常务委员会任免”,而审判长不在此列,无法接受人大任命。对此,我们进行了创新,做出一些突破和变通。在《试点方案》规定“条件成熟的试点法院也可以探索建立一个合议庭即为一个审判庭的模式”的原则下,我院提出“一个合议庭即为一个内设机构,设合议庭庭长职务”。这样既解决了审判组织架构“扁平化”问题,同时解决了无法接受人大任命问题,进而解决职级待遇问题。我院以上改革设计得到了地方党委高度重视和大力支持,近期已按照我们的建议对我院机构编制予以正式批复,同时批准我院增设审判管理中心和信访调处中心两个副处级机构。至此困扰法院、法官一年多的机构设置和职级待遇问题得到彻底解决。

  三、深化改革:目标导向与问题导向相结合

  深化改革首先要坚持目标导向。中央提出完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理四项改革目标,是司法体制改革的基础性、制度性规定。我院的改革方向和总体思路必须与中央保持一致,积极推动解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,统筹推进配套改革,切实提高司法公信力。

  与此同时,改革又是一个不断发现问题、解决问题的过程,深化改革就要在发现问题、解决问题上下功夫。那么改革举措效果究竟如何?还会存在哪些问题?如何发现这些问题?我院的办法是:建立第三方评价机制,让利益相关者来打分。

  改革之初,我院引入第三方评价机制,选聘人大代表、政协委员、专业律师、媒体记者、社会各界代表等共35人,成立第三方评价委员会,评价法院工作;改革中,开展了以律师为主体的第三方裁判文书评价活动,选取各类裁判文书交由律师打分、点评;继续拓展第三方评价渠道,委托东北大学文法学院社会调查中心对我院改革工作成效及问题进行独立、权威、公开的第三方评价,有针对性地改进工作。

  长期以来,法院的外部评价最主要的形式是人大评议法院工作,这种评价具有法定性、权威性,但有时针对性不足,时效性不强;而公众、媒体、网络的评价则呈现出片面化和碎片化,难以做到全面、准确、客观,评价内容建设性不足。通过探索科学的、独立的第三方评价方法,可以成功地破解对法院工作科学、系统、实时评价的难题,是对人大评价法院工作的一种重要补充。

  四、改革成果的固化:制度化与标准化相结合

  改革在本质上是组织和制度创新,改革成果最终要由制度来确定。不创新组织、落实制度,改革就会陷入空谈,成果就无法固化。我院对现行的相关规范性文件进行整理,对与本次司法改革精神相违背、相冲突的进行修改,对空缺、不完善的进行制定、完善,共修改各项工作规则三十余项,建立了一系列保障审判权运行的权利保障机制、监督制约机制、评估考核机制、奖励惩戒机制,实现了“权责统一”的法官办案责任制。这样,改革成果最终落实到制度上,才能够持久和深入。

  同时,我院从建立、规范、整理、完善规章制度入手,在全省中院率先通过ISO管理体系认证。我院将改革方案、制度、文件都作为标准化文件印刷成册,并根据工作需要适时进行更新。导入ISO管理体系,不但可以通过体系的有效运作,保证法院改革工作的重点得到很好的落实,更重要的是建立了一种自我修正完善,持续改进的长效机制,使改革举措真正落地生根。

  本轮司法改革目标明确、方向明确,但不同法院自身条件、所处环境不同,选择的路径、推进的方法也各有不同。只要我们坚持用改革的思维和创新的方法推进改革、深化改革,司法改革就一定会少走弯路,达到事半功倍的效果。

(作者系辽宁省葫芦岛市中级人民法院院长)

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