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个人破产制度适用对象规制辨析

论文题要:个人破产法律制度作为一种市场退出机制,是改善营商环境,实现现代化经济体系的必要环节和重要途径。现阶段,国内部分立法机关、司法机关已经着手探索个人破产法律制度,并取得一定成果。但是,这些制度模板过渡关注于失权、复权、免责等特色制度的构建,而忽视了个人破产适用对象规制。或宽泛模糊或严厉苛责的适用对象规制,均不能全面发挥个人破产制度应有作用。对个人破产制度适用对象加以必要规制可以有效预防债务人滥用破产程序的道德风险,是个人破产制度高效运行的前提,也是化解 “执行难”的坚强后盾,更是衡平债权人与债务人利益的有效路径。

全文共计6859字。

主要创新观点:对个人破产适用对象进行规制,首先应当明确“个人”的内涵和外延,将家庭承包经营户和个体工商户纳入到个人破产制度中,完善我国破产法律体系;其次,在破产原因规制上,除停止支付的客观原因外,应当将破产原因和破产债务的正当性作为重要考量因素,将“诚实信用”原则贯穿个人破产程序始终,设置合理的行为诚信考验期,将不诚实的债务人排除在个人破产之外,有效防范道德风险,促使符合条件的债务人通过破产程序获得“重生”的机会。

 

以下正文:

毋庸置疑,个人破产法律制度的建立,对构建完整的现代破产制度和市场退出机制,营造稳定、公平、透明可预期的法治化营商环境具有重要意义。从国外破产制度的发展历程来看,破产制度的基础和源头是个人破产制度,在市场经济发展比较成熟的国家和地区,如英国、美国、德国、日本及中国台湾都制定了个人破产方面的法律法规。2006年我国制定并实施《企业破产法》,但仅对法人破产作了规定,个人破产制度仍然在我国破产体系中缺位,这造成我国的破产体系的不完善,也导致我国破产体系和域外国家及国际性破产法律体系断层,不利于我国的国际经济交往活动,实在值得商榷。为此,我国有学者将《企业破产法》称为半部破产法[1]

2019227日,《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》提出“研究推动建立个人破产制度及相关配套机制”。2019716日,国家发展改革委员会等13个单位联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》提出“分步推进建立自然人破产制度”。此后,各地人大、法院等机构开始个人破产制度的探索,其中以浙江温州中院出台的《关于个人债务集中清理审理的实施意见(试行)》和深圳市人大2020831日通过的《深圳经济特区个人破产条例》最为典型。梳理我国关于个人破产法律制度的现有研究成果,学者多关注个人破产法律制度的必要性、可行性以及特色制度等问题,对于个人破产准入规则,即哪些主体具备什么样的条件可以适用个人破产程序,没有进行深入论述,并且在司法实践中个人破产准入缺乏明确具体可操作的规范,各地实践均处于“摸着石头过河”阶段,故而现有的个人破产制度影响有限,仍有待进一步完善。

一、当前个人破产制度在适用对象规制上的不足

2019年以来,一些地方人大、法院在个人破产制度设立方面开始了积极探索,各具特色的个人破产制度遍地开花,也出现了一系列典型案例,这些宝贵的探索实践和典型案例为个人破产制度全面建立提供了实践经验。但现行的个人破产制度在适用对象规制上也存在一定不足之处,有待进一步完善。

(一)过于强调户籍地管辖和连续参加社会保险原则。

以《深圳经济特区个人破产条例》为例,其第二条规定“在深圳经济特区居住,且参加深圳社会保险连续满三年”。第一,由于现行的个人破产制度仅在各地区独立适用,因此各地在适用对象上就户籍地、居住地予以限制是适当的,但随着经济发展,人口流动和贸易交往的日益频繁,固守户籍地原则不利于制定全国统一的个人破产法律制度。第二,强调参加社会保险原则本意是确保债务人得到最低限度的社会保障,但是以连续参加社会保险满三年作为准入条件有过于严苛之嫌。首先,社会保险主要分为职工保险、城镇居民保险、农村居民保险。一般而言,连续参加职工保险三年,意味着债务人具有相对稳定的工作和收入,债权人同意债务人破产的可能性较小,同意执行和解的可能性较大。这就出现了悖论,即使债务人符合个人破产的条件,债权人一般也不愿意免除债务,个人破产制度的法律效果就无法显现。其次,从人民法院的执行数据来看,满足连续缴纳社会保险满三年的债务人数量较少,尤其是债务人陷入债务危机,参加社会保险动力和经济能力不足。因此,将连续缴纳社会保险原则作为适用对象规制条件值得商榷。

(二)将个人破产制度适用对象限定为自然人,未将个体工商户、家庭承包经营户纳入其中。

无论《深圳经济特区个人破产条例》还是温州中院出台的《关于个人债务集中清理审理的实施意见(试行)》,其适用对象均为自然人。而作为广泛参与市场活动的个体工商户和大量存在的家庭承包经营户,既不属于《企业破产法》规定的破产适格对象,又不纳入个人破产制度予以规制,则“两户”破产无法可依,也无法真正建立起全面覆盖的破产法律制度。

(三)忽视债务数额合理性及破产原因的正当性。

债务人丧失清偿能力是一种复杂多变的状态。因此,破产原因应发挥将债务清偿问题纳入破产程序中予以解决并保证破产程序运行具有正当性的双重功能[2]

《深圳经济特区个人破产条例》中将支付不能的债务数额定于50万元以上,显然立法者考虑到了支付不能作为破产原因应当满足一定数额,但是该标准并不能一劳永逸地解决所有问题。例如:上市公司负责人的收入水平与一般工人的收入水平显著不同,置于同一数额标准下,具有明显的不合理性。同时,对于丧失劳动能力且无收入来源的债务人来说,即使债务规模未达50万元,也不应直接排除于个人破产程序之外。

其次,未将破产原因的正当性作为考量因素。温州中院制定的《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》中强调了诚实信用原则,这确实体现了破产原因的正当性,但仅作原则性规定不具有可操作性。破产原因的正当性不仅突出债务产生原因的正当性,比如将赌博、挥霍浪费、重大过失侵权而产生的债务隔离于个人破产程序之外,还强调债务人行为的正当性,纳入个人破产程序的债务人应当在一定期限内在其行为符合诚实信用、正当性原则,例如:不存在虚假诉讼、恶意逃废债、规避执行等行为。

二、个人破产制度适用对象规制的必要性

救济是个人破产制度最本质的意义和属性。个人破产制度从某种意义上来说,是为“诚实但不幸”的债务人提供了一种可期待、可信赖的保障。科学合理地设定个人破产准入规则,让符合条件的债务人通过个人破产程序摆脱沉重的债务压迫,实现个人破产制度应有功能。

(一)个人破产制度有效运行的必要条件。

个人破产制度不仅包含适用对象规则,还有破产免责制度、自由财产制度、失权、复权制度等一批特色制度。适用对象的规制系其他特色制度有效运行的前提条件,一方面,适格的债务人在个人破产程序终结后才能享有破产免责制度、自由财产制度、失权、复权制度带来的利益,没有适格的债务人,个人破产制度的一系列特色制度无从运行;另一方面,通过设置合理的准入门槛,将不诚信的债务人隔离于个人破产制度之外,有效防止债务人损害债权人和社会公共利益。过于宽泛的准入制度,必然引发大量个人破产案件涌入法院,进而导致办案效率的直线下降。而适当的准入制度将大大减轻人民法院工作压力,提升工作效率,实现个人破产制度的有效运行。

(二)衡平债权人和债务人利益的有效措施。

个人破产制度的价值在于使“诚实但不幸”的债务人获得救济。“诚实但不幸”的债务人通过个人破产制度中破产免责的特色制度,可以摆脱债务泥潭,获得“重生”机会,以正常的形态回归社会,继续创造社会财富,彰显个人破产制度的正面效应。

当然,自个人破产制度诞生之日起,道德风险就一直为人们所关注。为了达到破产条件或者实现逃避债务的目的,一些债务人故意在申请破产前恶意消费、增加债务。因此,通过合理的准入门槛,将不诚信的债务人排除在个人破产之外,对于防范道德风险,保护债权人利益,实属必要。通过个人破产准入的规制,让债权人享受公平清偿之实惠,让符合条件的债务人获得保护,将不诚信的债务人隔离于破产程序之外,实现债务人与债权人利益的平衡。

(三)解决“执行难”问题的坚强后盾。

截至202010月底,江苏省处于限制消费状态的自然人被执行人共60.58万名,其中已被限制消费3年以上的3.6万名,5年以上的3.28万名。对长期执行不能的案件,人民法院需要动态管理,定期查询被执行人财产状况,案件数量越积越多,消耗大量人力物力。这些案件长期未能得到有效化解,不仅容易引发债权人暴力催收、债务人走上绝路等影响社会稳定的问题,还增加了系统性金融风险和社会保障的负担。破产制度作为解决“执行难”问题的长效机制,个人破产准入规制的目标之一是打通执行不能案件与个人破产程序衔接路径,促使符合条件的主体运用个人破产制度彻底从执行程序中解放出来。从江苏法院试点实践结果来看,吴江法院受理个人债务清理案件3件,涉及执行案件24件,债权人31人,债权金额2017.77万元,顺利办结全省首例个人债务清理案件,引起了较大的社会反响,试点工作取得实效[3]。由此可见,个人破产制度是化解“执行难”问题的有效路径和坚强后盾。

三、国外及国内地区个人破产法律制度给我们的启示

在市场经济相对发达的国家和地区,由于信用消费发达,商业发展迅速,各类个人破产现象也随之而生,为了解决个人破产问题,更好推动经济发展,各国相继从立法上寻求对策。

美国破产法对个人破产申请采取的是一种广泛的免责制度。免责无需特别申请,法院举行债务人出席的审查会议,根据财产管理人或利害关系人提出的异议,除有理由不予免责的债务以外,都应允许免责[4]。由于美国《破产法》对破产制度适用对象限制较少,直接影响美国人的消费习惯,人们普遍开始举债度日,个人破产案件数量屡屡刷新记录。为了扭转这种情况,20051117日美国制定了新的《破产法》,一是提高申请破产的门槛,对适格债务人的确认进行了必要限制。不仅强调个人债务人须有固定收入还要求个人负债额须在特定金额以下;二是改变了过去“一旦破产债务归零”的做法。

德国传统破产法实行不免责主义,正如德国学者所说,从实际效果看,德国破产法并没有很好地完成自己的使命[5]。在此情况下,1994105日德国颁布了新的《支付不能法》。新的破产法对适格债务人强调,必须在破产程序开始的3年前以及在破产开始后有诚实的行动时,法院才可以裁定给予免责。另外,德国个人破产程序只适用于没有从事独立经济活动或不曾从事独立经济活动的自然人,该自然人的财产关系必须清晰且不得存在劳动债权。

我国台湾地区个人破产制度主要是2007年颁布实施的《消费者债务清理条例》,该条例将适格债务人限制于非营业者或小规模营业者。同时,个人破产程序只能由债务人申请启动。

纵观上述国家和地区的个人破产立法,不难看出,在个人破产适用对象上均加以了规制,并随着经济发展和人们消费习惯的变迁而予以调整。考虑到我国的信用体系仍处于初级阶段,在制定个人破产制度时,应当对个人破产适用对象加以较为严格规制,防止债务人滥用个人破产制度而引发的道德风险,培养人们健康的消费习惯,降低破产案件对社会生活造成的猛烈冲击。

四、我国个人破产制度适用对象规制的建议

(一)正确选择个人破产制度适用对象立法体例。

个人破产制度适用对象的资格限制,直接决定了哪些主体能够进入个人破产程序,是个人破产程序启动的必要条件。

目前,世界各国及地区涉及个人破产主体立法体例主要有四种,即一般个人主义、商人破产主义、消费者破产主义与折中破产主义[6]。一般个人主义强调所有个人皆有破产能力;商人破产主义只有商人具有破产能力;消费者破产主义只承认消费者具有破产能力;折中破产主义是一般个人破产主义的特殊形式,商人和非商人皆可破产,只是适用破产程序不同。基于我国经济社会的现实情况,现有的制度探索应以一般个人主义为原则。

作为民事主体的自然人,不仅活跃于生活消费领域,也积极参与各类生产经营活动。自然人因此有着多重身份,可以是消费者,也可以是经营者、商人、各种民事主体均生活在商事化的时代[7]。随着自然人商事活动日益频繁化,消费者与商人的界限逐渐模糊,继续以消费者破产主义、商人破产主义作为个人破产制度立法体例,无疑增加了甄别的难度,缩小了适用范围。而折中破产主义首先仍要区分商人和非商人,同时两种破产准入程序过于繁杂。因此,笔者认为以一般破产主义作为个人破产制度的立法体例具备充分条件及可操作性。

(二)适当丰富个人破产主体内涵。

一般公众认为,个人破产制度中的“个人”即“自然人”,“个人”破产制度与“自然人”破产制度并无本质区别。但是,“个人破产”与“自然人破产”两个概念除用词不一致外,其内涵及外延均有区别,有必要就个人破产制度中“个人”内涵加以丰富,以弥补“自然人”破产内涵不足的问题。

有学者认为“毋须赋予个体工商户和家庭承包经营户独立的破产能力,其破产能力应当赋予对两户承担责任的个人或家庭财产”[8]。对此,笔者认为“个人破产”不仅应包含“自然人破产”还应当将家庭承包经营户、个体工商户纳入到个人破产制度中“个人”中去。首先, 从词语的内涵来看,“两户”与“自然人”显然不能等同。即使在法律上,“两户”作为自然人的特殊形式也应当予以区分,防止公众误解。其次,现行的《企业破产法》未将“两户”纳入到企业破产主体中去,如“两户”游离于个人破产制度之外,则大量存在的“两户”破产无法可依,且我国的破产制度仍会产生缺口,无法形成完整的破产制度体系;再次,学者反对将“家庭承包经营户”纳入到破产制度中的重要理由是无产可破,制度规范无实际意义。但当前我国农村家庭承包经营户可以通过土地流转取得相对固定收入,且社会保障体系日趋完善。因此,将“两户”纳入个人破产制度具有可行性和必要性,“个人”破产概念相对于“自然人”破产才显得更为恰当。

(三)严格规制个人破产原因。

破产原因本质是债务人实然丧失清偿能力,其既是破产程序致力于解决的问题,又是进入破产程序的门槛,具备双重属性[9]。在突出支付不能作为破产原因时,对支付不能债务数额应当加以限制并进行动态调整。同时,应当对破产原因的正当性、合理性进行必要审查与规制。

1.对支付不能的债务数额给予一定限制并加以动态调整。

债务人支付不能是个人破产的根本原因,但支付不能是一种复杂多变的状态,而债务人进入破产程序是一个时间节点(债务人清偿能力具有恢复可能性),所以对支付不能债务数额应当加以限制,防止债务人对个人破产程序的滥用。

1)根据经济发展状况,对债务人支付不能的最低数额加以限制。

例如《深圳经济特区个人破产条例》将支付不能最低数额限制为50万元,这显然是以深圳地区经济发展水平为基础而进行的规制。现阶段,由于我国各地区经济发展水平不一致,规定全国统一的最低债务数额尚不具备成熟条件,参照各地区上年度人均可支配收入并加以一定系数比例制定最低债务数额较为合理。

2)根据债务人实际情况,对支付不能数额予以动态调整。

如前文所述,将商自然人和一般债务人放入同一债务水平考量是否进入个人破产程序,明显缺乏公平性。对于债务人是否适格,不仅应当考虑债务规模,还应当考虑债务人自身的实际情况。比如一些商自然人本身拥有一定技能和信息资源优势,如果简单以最低债务数额作为其破产准入条件,就有可能产生滥用破产程序的“道德风险”。此时,按照债务人的实际情况,结合债务人的就业情况、收入水平、过往银行流水等多重因素,动态调整最低债务数额具有合理性。

3)对于丧失劳动能力且无经济来源的债务人,应当放宽个人破产程序的准入条件。

对于一些丧失劳动能力且无经济来源的债务人,虽然债务规模未达到最低债务数额,但在其丧失劳动能力且无经济来源的情况下,与其让债务人和债权人在债务追索中互相折磨,不如将债务人纳入破产程序,把债权人和债务人从债务泥潭中解放出来。

2.在适用对象规制中充分体现“诚实但不幸”原则。

1)对支付不能原因的正当性进行严格审查。

个人破产制度的价值在于救济“诚实但不幸”的债务人,因此债务人所负债务之属性应当属于法律、道德正面评价的范围内。债务人因赌博、嫖娼、吸毒等违法行为或恶意消费、奢侈浪费所负担的债务,应当排除于个人破产制度救济范围。也就是说,法院在审查债务人债务数额的同时,应当对债务人负债原因展开一并审查,对债务人所负债务非正当性的,不宜纳入个人破产制度予以救济。

2)将劳务债务(拖欠劳动报酬)、侵权债务(人损债务)、人身债务(赡养费、抚养费)等具有生存权属性的债务,除债权人同意外,排除于个人破产制度之外。

由于此类债务具有明显的生存权属性和典型的人身依附性,该债务与债务人所负其他债务相比具有优先属性,如直接纳入个人破产程序同等清偿、一并免责,显然缺乏公平性。当然,该债权亦属债权人可处分之权利,如债权人同意债务人纳入个人破产清偿程序处置,应予准许。

3)设置申请破产前三年为行为诚信考量期。

“诚实但不幸”的债务人认定除债务形成的正当性外,应当对债务人的行为是否诚实予以认定,但对其行为的考量应给予一定期限的限制。行为诚实考量期设置过长增加了工作量和工作难度,设置过短又容易被不诚信债务人钻空利用,德国《支付不能法》确定3年考量期限兼具合理性和可操作性,可以将申请破产前3年设为行为诚信考量期,重点关注债务人是否存在恶意逃债、虚假诉讼、规避执行等违法违规行为,以此确定债务人是否真正具有“诚实但不幸”的属性。

五、结语

随着我国市场经济的活跃,互联网、大数据、云计算的飞速发展,个人的投资、消费、储蓄行为“全纪录”成为了可能,我国制定和实施个人破产法律制度已具备初步条件。个人破产制度是为“诚实但不幸”的债务人提供一种可期待、可信赖的保障。对个人破产适用对象的规制,尤其对最低债务数额、行为诚信考量期、债务形成正当性予以合理标准限制,设置科学合理的债务人准入门槛,能够确保诚实守信的债务人,在不幸陷入债务危机时,得到个人破产制度的救济,而债权人和债务人利益也实现有效衡平,不再纠缠于债务纠纷,重新参与社会活动,继续创造社会财富。



[1]
曹兴权:《雾里看花自然人破产之争》,载《河北法学》2006年第