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域外确定法官员额基本方法概览

李贤华

  各国确定法官员额,一般以管辖区人口、受理案件数量以及方便诉讼为依据。

  确定法官员额的历史渊源

  法官员额制度的产生,依赖于职业法官制度的出现。在罗马帝国时期,出现被称为“法学参议”为贵族服务的法律专家。随着新的社会分工和立法的发展,职业法学者阶层逐渐形成。但由于当时司法与行政不分,法官的专门化和独立性程度不高,未形成真正的职业化法官。

  后来,根据其功能逐渐出现了自由法官与审判法官两大类别。自由法官是指履行对各种侦查行为尤其是侦查强制措施实施司法控制职能的法官; 审判法官是指履行审判职责的法官。到目前为止,除了瑞典、芬兰两国外,其他国家普遍存在“自由法官”这一角色。

  英国不同,有关对强制措施实施司法控制的法律非常复杂,治安法官、郡司法长官(法官)或内务大臣都有可能对某些侦查措施开展司法审查。因此,英国的“自由法官”既包括职业法官,也包括业余法官。

  英国是世界上最早实行法官员额制度的国家。在亨利一世(1100年一1135年)时,就建立了强大的集权君主制国家,其法律制度也随之发生革命性的变化。

  自亨利二世时起,英国的法庭结构模式逐步由综合性集会式法庭,演变为现代意义的专业型法官式法庭。随着专业法庭的建立,法官的职业化进程开始启动。

  在亨利二世统治的最后10年,各类法庭及巡回法庭的法官有55名,其中,工作量较大的13名,他们被视为英国职业法官的早期萌芽。

  大陆法系国家职业法官出现较晚。在德国,由于长期分裂和王权的衰弱,直到15世纪末,因法院的设立才开始出现职业化的法官。随着罗马法在法院普及,非职业化法官逐渐为职业法官所取代。又由于在审判方式上出现独任制和合议制,使法院的员额确定有了重要的参考依据。

  法国实行司法法院与行政法院分立的双法院体制,司法法院中具有民事初审管辖权的法院是小审法院和大审法院。大审法院至少由3名法官组成,既可设合议庭也可设独任审判庭。

  确定法官员额的立法保障

  各国法律对法官员额的编制、选拔法官的程序都有严格的规定。大部分法官放在基层法院。

  编制法定。不论英美法系国家,还是大陆法系国家,对法官人数一般都有限制。各国依宪法或其他法律规定了各级、各类法院法官的职数。

  在美国,国会批准任命的联邦法院法官席位分别为:最高法院9名;上诉法院179名;地区法院624名。各州法官人数一般由州的地方宪法规定,最高法院多由7至9名法官组成,基层法院人数更少,有的甚至只有1名法官。

  德国联邦和州每年预算都要明确规定法官、书记官和其他工作人员的具体人数。

  印度联邦最高法院大法官根据印度宪法规定为8名,但议会可以根据法律规定增加。

  日本最高裁判所大法官根据《日本裁判所组织法》规定为15名,法官人数不能增减。

  在美国,要增加一名法官编制,必须由需要增加法官编制的法院提出该院历年的平均收结存案数、人均结案数的数据,形成令人信服的理由。上世纪80年代初,联邦法院密西根区向美国国会申请增设一名法官,以解决大量积压的刑事、民事案件,结果花了10年的功夫才把名额申请下来。

  程序法定。根据美国联邦宪法和1989年司法法令的规定,美国联邦法院法官的遴选一般要经过以下程序:司法部长和总统协商后提出候选人,联邦司法委员会对候选人司法能力进行审查,总统提名,参议院批准,总统任命。

  在英国,除治安法官由大法官任命外,各级各类法官均由最高法院大法官提名,由英王委派或任命。

  在法国,最高法院法官和上诉法院院长由总统任命,其他法官由司法部长任命。

  在德国,联邦最高普通法院法官由总统确定。

  在日本,最高裁判所所长由天皇任命,其他法官由内阁任命。

  重心在基层。法官配置呈现金字塔形,上少下多。法官员额与各个审级相匹配,审级越高,所配置的法官数量越少,但对法官的经验和素质的要求更高;反之,审级越低,所配置的法官数量就越多,法官群体的多数会集中在初审法院。

  在美国,联邦最高法院一直保持9名法官的数量。在最高审判机关层级,法官很少,在级别较低的上诉法院、初审法院,法官数量却比较多。

  确定法官员额,以总人口和发案数为主要依据

  人口数量和发案数量是确定法官员额的两个关键数据。在这个前提下,法院和法官的设置,不受行政区划的限制。

  以总人口量为依据。人口因素是影响法官数量的重要指标。人口与案件数量成正比,人口多则纠纷多,法院的受案数量必然增长,法官人数就要增加,所以,各国多以总人口的一定比例来确定法官数量。

  美英德日等国,都把人口数作为配置法官员额数的重要依据。

  美国联邦法院和州法院共有法官3万名,总人口2.5亿,每万人中有法官1.2名。

  英国共有正式法官964名,每万人中有法官0.17名;

  德国有法官2.1万名,每万人中有法官2.5名;

  日本有法官2900名,每万人中有法官0.23名;

  墨西哥每万人中有法官0.07名;泰国每万人中有法官0.15名;意大利每万人中有法官1.2名;瑞士每万人中有法官0.17名;奥地利每万人中有法官0.21名。

  从以上可以看出,大陆法系国家由于采取职业养成型法官选任模式,相对于采取经验优胜型法官选任模式的英美法系国家而言,法官的总体数量要多些。当然,采用双轨制的美国除外。

  以案件数量为依据。案件数量多少,是确定法官数量的重要依据。许多国家都以诉讼争议金额作为划分级别管辖权的标准,在当事人双方争议的金额或价额一定限度以下,诉讼主体无其他特殊情况的,原则上均由低级别法院管辖,反之,则由高级别法院管辖。由此而来,案件多的地区,法官员额就应该多;案件少的地区,法官员额就应该少。

  美国联邦法院系统受理的案件占全国案件总数的2%,州法院系统受理的案件占98%;联邦上诉法院每年约受理3.6万件案件;联邦地区法院每年约受理25万件民事案件、4万件刑事案件、60万件破产案件。但联邦地区各法院法官数量并不一致,少的只有1名法官,多的有27名法官。

  在德国慕尼黑初级法院,有民事法官62人,一年审理4.58万件案件,平均每个法官审理700至750件;刑事法官55人,年审理3.8万件案件,人均审理400件。

  不受行政区域限制。从各国的情况看,按行政区划设置法院的情形并不多见。

  美国有50个州,加上哥伦比亚特区,共51个州级单位,设13个上诉法院,94个联邦地区法院,约有一半的州设三级法院,另一半较小的州只设两级法院。

  法国有95个省,设有450个违警罪法庭,180个轻罪法庭和民事大审判庭,95个重罪法庭,33个上诉法院。

  印度有21个邦和9个中央直辖区,现有高等法院19个。德国有16个州,但有25个高等法院。

  在优化审判程序和配备辅助人员上下功夫

  针对案多法官少的矛盾,各国主要从案件程序的优化和配备辅助人员两方面进行化解。

  优化案件处理程序。虽然案件的数量是确定法官工作量的主要依据。然而,由于案件性质不同、处理方式不同或所处审级不同,其所需的工作量差别就很大。各国在诉讼法中都有关于审前程序的规定,如美国有“发现程序”、“诉答程序”、“审前会议”及刑事诉讼中的诉辩交易,日本有“准备诉状”、“争点和证据整理程序”等。

  设计各种前置程序的主要目的,是尽可能在开庭之前使双方争议焦点和争议的事实清晰明朗化,使诉讼当事人对诉讼的前景有一个基本的判断,使得一部分案件在开庭前通过和解、撤诉或其他方式了结。

  美国联邦地方法院每年受理的案件只有6%经过完整的庭审,而这6%的案件却占用了五分之二的工作日,其余94%的案件都是在剩余五分之三的工作日中完成的。

  加拿大魁北克省法院每年都要指定一部分法官轮流担任“程序法官”,以扫清庭审的道路。

  精心配备辅助人员。为了帮助法官从琐碎的程序性事务中解脱出来,集中精力处理案件的法律适用问题,各国均实行法官助理制度。

  在英国法院系统中,既有准法官型的助理法官,也有包括法官助理在内的其他类型的法官辅助人员。法官助理均由资深律师担任。

  在美国,联邦最高法院每个大法官可以有3名法律助理、2名秘书;上诉法院法官可以有1至3名法律助理、2名秘书;地区法院法官可以有2名法律助理、1名秘书;上诉法院还有法律顾问。法官助理在法律文书制作、法律问题研究、法律条文和案例的检索、开庭前的准备、当事人争议的归纳等方面起到重要的辅助作用。

  在德国,承担法官助理职责的是各级法院的司法公务员,如柏林三级法院有司法公务员700名;慕尼黑高级法院有司法公务员285名;联邦最高法院有司法公务员73名。

  在日本,司法见习生毕业后申请当法官并获批准的,由最高裁判所任命为助理法官,协助法官工作。日本的法官辅助人员还包括法院秘书、书记员、执行员、调查官、法警、法院技术人员等。日本最高裁判所共有法官15名,每一名法官配1名秘书,还另有20名研究员协助工作。日本四级裁判所共有法官2900名,除法官以外的职员约有21800名。按照世界各国的通例,执行官(行使执行实施权的执行人员)不属于法官。立案工作通常由司法辅助人员来完成。

  由于诉讼数量不断增长,世界各国已经出现增加法官的趋势,如日本由于法官受到工作压力、抑郁症等困扰,酝酿要将法官职数增加到7000人左右,即要增加到每万人中有0.6名法官。

  美国从1951年到1990年的40年间,联邦法院的法官人数增加了130%,而同期的辅助人员数量则增加了443%。即在1951年,每名联邦法官可配置12.7名辅助人员,到1990年,每名法官配备的辅助人员增加到29.9名。

(作者单位:重庆市第三中级人民法院)

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