泰兴市人民法院 许婷

　　摘要：小额贷款公司是以服务“三农”和小企业为宗旨的、具有可持续发展能力的新型金融服务企业。然而由于实践中政府的过度监管与监管不足的并存、行业协会自律管理制度的缺失，小额贷款公司促进的发展受到了一定的影响。因此，建立适度的监管制度是现阶段促进小额贷款公司发展的一项重要课题。

　　关键字：小额贷款公司；政府监管；社会监督

　　根据《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）的相关规定，小额贷款公司指的是由自然人、企业法人与其他社会组织投资建立，不吸收公众贷款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。大量的小额贷款公司的出现以及它贷款手续简便、放款速度快、要求相对较低的特点，客观上解决了农村和欠发达地区中小企业贷款难问题。然而在现实的环境中，由于性质定位不明确、不成熟的监管体制、资金来源渠道受限等原因，小额贷款公司的发展困难重重，呈现出连年亏损的状态。对于现阶段小额贷款公司存在的不规范现象和风险，我们有必要对小额贷款公司的监管制度进行一定的分析，从而完善现有的监管制度，将小额贷款公司的发展引入正常发展的轨道，发挥其应有的服务能力。

　　一、监管模式的选择：审慎性监管与非审慎性监管

　　审慎性监管是指专门的金融监管机构为了维护整个金融体系的完整和稳定，防范和化解金融风险，保护存款人存款的安全，依据严格的标准进行监督管理。而考察各个国家的实践，对于不吸收存款或者仅仅吸收借款人强制性储蓄的小额信贷机构，往往采取的是一种监管标准较低的非审慎性监管，^[1]原因在于这些机构的经营风险不会造成公众自有资金的损失或是不涉及存款人利益问题。

　　根据《指导意见》，各地出台的试点意见、试点办法的相关规定和监管实践，我国现阶段对小额贷款公司的监管更多的是采取一种审慎性的监管模式，对小额贷款公司的准入条件、高级管理人员任职资格、利率限制、会计监管、信息披露制度、特殊的风险防范与处置措施都有严格的要求。不仅如此，中国人民银行也对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将其纳入信贷征信系统，同时在其制定的《金融机构编码规范》中也将小额贷款公司列入其中。^[2]28另一方面，小额贷款公司不能吸收公众存款用于贷款业务，并且依照《公司法》的相关规定设立，其无需向从事金融业务的机构那样申领金融许可证，与金融机构存在着本质的区别，因此其监管标准又普遍低于银行业的相关规定。《指导意见》赋予了政府对小额贷款公司的广泛的监管权，但这种监管权却表现出侵入性的特点，体现为政府过度管制小额贷款公司的准入和日常经营，在一定程度上影响小额贷款公司公益性目标（为农户和欠发达地区的小型企业提供贷款）的实现以及经营活力的发挥。^[3]88由于我国的小额信贷公司不吸收存款，其资金来源于股东出资，社会捐赠和不超过两个商业银行的资金融入，不少学者提出在我国建立小额贷款公司的非审慎监管的体系，采用主管部门的监管、行业的自律、中介机构见证、合作银行监管、社会监督等方法。对此，笔者比较赞成以下做法，即在不降低小额贷款公司的准入门槛的前提下（防范出资人风险），在营运阶段，稳妥地、循序渐进地逐步放松对小额贷款公司的管制，构建一个着重防范风险过度集中的相对审慎监管机制；充分发挥公司治理机制在防范经营风险方面的作用，使其成为政府监管的有力补充。

　　二、小额贷款公司的政府监管

　　（一）小额贷款公司的监管主体

　　对于应该由哪些部门行使小额贷款公司的监管职责，《指导意见》的规定并不明确，只是简单规定“在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司的，省级政府应明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并承担小额贷款公司风险处置责任”，“中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构，要密切配合当地政府，创造性的开展工作，加强对小额贷款公司的政策宣传”。^[4]为进一步落实本地区小额贷款公司试点工作，各地区纷纷出台相应的工作实施办法，成立小额贷款公司试点工作推进小组或是指定金融办负责本省（区、市）的试点工作的统筹，并将部分权利下放至县级政府以及相关的工商、公安、银监、人行等职能部门，以实现对小额贷款公司的政府监管。

　　1、小额贷款公司试点工作推进小组和省（区、市）金融办

　　考察上海、浙江、四川、重庆、陕西等地的小额贷款公司试点暂行管理办法可以发现，除了上海成立了小额贷款公司试点工作推进小组以外，浙江等地都是由省（区、市）政府金融工作领导小组办公室（简称“金融办”）负责全省的小额贷款公司试点工作的组织、协调、规范和推进工作，制定并公布相应的政策性法律文件以指导本地区的工作。

 　　2、县级政府及其职能部门

　　除重庆市采取“市政府金融办牵头建立多方联动的协同监管机制”外，大多省、市将监管权下放至县级政府，要求县级政府承担小额贷款公司的日常监管职责，明确其风险处置防范处理第一责任人的法律地位。为了将监管工作进一步落实到位，不少地方明确要求县级政府指定具体的主管部门负责小额贷款公司的日常监管工作。例如，浙江省规定，“试点县（市、区）政府组织开展小额贷款公司的试点工作，……并组织工商、公安、银监、人行等职能部门跟踪资金流向，严厉打击非法集资、非法吸收公共存款、高利贷等金融违法活动。各地的小额贷款公司的日常监管职能由具体监管职能部门承担”。^[5]

　　3、中国人民银行及其分支机构

　　根据《指导意见》的相关规定中国人民银行及其分支机构享有以下监管职权：（1）申请设立小额贷款公司，应向当地中国人民银行分支机构报送相关资料；（2）小额贷款公司应向注册地中国人民银行分支机构申领贷款卡。向小额贷款公司提供融资的银行金融机构，应将融资信息及时报送所在地中国人民银行分支机构；（3）中国人民银行对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统；（4）中国人民银行分支机构，要密切配合当地政府，创造性的开展工作，加强对小额贷款公司的政策宣传，积极开展小额贷款培训工作。

　　4、中国银监会及其派出机构

　　根据《指导意见》的相关规定中国银监会及其派出机构享有以下监管职权：（1）申请设立小额贷款公司，应向当地中国银监会派出机构报送相关资料；（2）向小额贷款公司提供融资的银行金融机构，应将融资信息及时报送所在地中国银监会派出机构；（3）中国银监会派出机构，要密切配合当地政府，创造性的开展工作，加强对小额贷款公司的政策宣传，积极开展小额贷款培训工作。

　　（二）小额贷款公司的监管内容

　　1、小额贷款公司的设立审批、审核制度

　　申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。由此可以看出，小额贷款公司的商事登记采取特许主义而不是准则主义。^[6]只有申请者符合《指导意见》及各地出台的试点意见、试点办法所要求的最低注册资本、发起人资格、持股比例、高级管理人员的任职资格等条件才能通过省级政府的批准。

　　2、小额贷款公司的运营监管

　　为了保证小额贷款公司的合法、合规经营，各地对小额贷款公司的贷款对象、贷款利率、贷款额度、关联借贷、资金补充、股权转让等运营指标与事项做了详细的规定，监管部门应严格按照这些指标进行监督管理。

　　3、小额贷款公司退出机制

　　小额贷款公司法人资格的终止包括解散和破产两种，对于不同情况、不同地区的监管部门享有不一样的职责：对于在运营过程中具有非法集资、变相吸收公众存款等严重违法违规行为的小额贷款公司，县级政府有权查处，并由有关部门取消其小额贷款试点资格，吊销营业执照（浙江）。小额贷款公司因资不抵债而向法院申请破产前，应向省（区、市）政府金融办申请并获得同意（重庆）。对于合规经营、信用良好的小额贷款公司，由推进小组优先银行业监管部门推荐，按照有关规定改造为村镇银行（上海）。

　　（三）小额贷款公司的监管措施

　　为保证监管机构的职权得以顺利行使，《指导意见》及各地试点意见、试点办法制定了一系列的监管措施和制度。首先，市政府金融办建立非现场监管和现场检查相结合的监督检查制度，定期或不定期的对小额贷款公司实施检查。根据监管需要，市政府金融办可以要求小额贷款公司聘请具有相应业务资格的中介机构，对小额贷款公司进行专项审计和稽核（重庆）。其次，试点县（区、市）政府定期接收小额贷款公司财务、经营、融资等信息，每年对小额贷款公司的经营业绩、内部控制、合规经营的方面进行综合评价，并及时向推进小组报告（上海）。再次，对于违反相关规定的小额贷款公司，各监管部门可以根据职能，采取警告、公示、风险提示、约见小额贷款公司董事、高级监管人员谈话、质询、责令停办业务、取消高级管理人员从业资格等措施（浙江）。此外，一些地区还建立起各级政府与小额贷款公司董事会、高管层的定期磋商制度、重大问题报告制度（安徽、陕西）、小额贷款公司工商企业信用档案制度（安徽）等，旨在加强对小额贷款公司的监督管理，有效防范与化解风险，促进小额贷款公司的健康发展。

　　通过上文的简单分析，我们可以看出，各地的小额贷款试点工作都是当地政府为主导进行监管，而银监会和人民银行只是充当着协助者、配合者和信息的收集者角色。对此，理论界存在很大争议，原因在于小额贷款公司的运营监管中涉及大量的金融专门知识，需要具备金融监管知识、经验和能力的金融监管人才。在这方面，区县政府显然并不具备，其承担监管的能力以及监管的效果都值得怀疑。^[3]85其次，我国小额贷款公司的设立采用准则主义，各省级政府主管部门的监管审批权力的最高来源为《指导意见》，具有行政许可的性质。但依据《行政许可法》第十四条的规定，只有法律、行政法规及国务院所作的决定才可以设定行政许可，仅具部门规章地位的《指导意见》，显然已经超出法律授权而作出了不当规范。^[2]31对于以上两点问题，当务之急就是要完善相关的监管法律体系，将各政策性法规文件中的成熟的制度上升至行政法规、地方性法规或是法律，提高相应法规的法律位阶，加强监管主体以及执法队伍的专业性，以弥补政府所欠缺的金融信息优势。

　　三、小额贷款公司的社会监督

　　（一）建立健全行业协会，实施自律监管

　　目前，我国对小额贷款公司的监管职能主要是由政府部门来承担，而小额贷款公司行业协会的自律管理制度尚未建立。与政府监管相比，行业协会因为其具有行业信息优势，而会员公司都是自愿加入，在整个行业进行自我管理，更能提高其管理的效率。不仅如此，行业协会等自治性组织聚集了本行业整体的力量，在出现政府机关过度监管的情况下也能在一定程度上保护小额贷款公司免受政府的不当干预。各地出台的试点意见、试点办法也纷纷鼓励建立小额贷款公司行业自律机制组建行业协会，实施行业自律，共同抵制行业内不正当竞争行为，维护合理有序、公平竞争的环境，建立统一的小额贷款公司的财务报表格式以方便行业与监管部门的管理，同时加强从业人员的教育和培训，提高从业人员的业务素质和水平。

　　（二）社会中介机构的监督

　　社会中介机构的监督包括商业银行、律师事务所、会计师事务所等机构的监督。根据《指导意见》的规定，小额贷款公司可以从不超过两个的银行业金融机构融入不超过资本净额50%的资金。向向小额贷款公司提供融资的银行金融机构，应将融资信息及时报送所在地中国人民银行分支机构和中国银监会派出机构，并跟踪监督小额贷款公司融资的使用情况。小额贷款公司的经营与小额贷款公司的偿债能力有着密切的联系，作为小额贷款公司的债权人的商业银行理应对小额贷款公司的运营进行一定的监督，以实现其债权。对于会计师事务所，小额贷款公司应定期委托其对公司财务报表和经营业绩进行审计，并将审计结果报政府监管部门。必要时，政府监管部门也能委托会计师事务所对小额贷款公司是否合规经营进行审计。

　　四、小结

　　综观我国现有的小额贷款公司的监管制度，确实在不少地方存在着不足，主要表现在监管体制有待完善，监管过度与监管不足的问题并存，自律监管制度有待建立健全等方面。对此，我们应该完善小额贷款公司监管的法律体系，明确政府监管主体及其职责，加强监管执法队伍人员的专业素质。此外，建立小额贷款公司行业协会，健全小额贷款公司治理机制，发挥在防范经营风险方面的作用，使二者成为政府监管的有力补充。

参考文献：

　　[1]陈岱松.小额贷款公司法律制度研究——上海的实践与探索[M].北京:法律出版社,2010: 10.

　　[2]徐爱水.审慎监管下的小额贷款公司——对小额贷款公司监管规范的评析[J].华北金融,2011(3):28-31.

　　[3]陈颖健.小额贷款公司监管的法律思考[J].金融与法,2010(3):84-88.

　　[4]中国银行业监督管理委员会,中国人民银行.银监会央行发布关于小额贷款公司试点的指导意见[N/OL].中央政府门户网站,2008-05-08[2012-06-02].http://www.gov.cn/gzdt/20 08-05/08/content_965058.htm.

　　[5]浙金融办.关于印发《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》的通知[N/OL].浙江省人民政府,2008-07-24[2012-06-02].http://www.zj.gov.cn/gb/zjnew/node3/node22/node 167/node2675/userobject9ai83019.html.

　　[6]李有星,郭晓梅.论我国小额贷款公司的监管定位与核心规则[J].中国商法年刊, 2008:407-414.