我国《物权法》第42条第一款的规定中，出现了“公共利益”这样一个术语，但究竟什么是公共利益，多少人的利益算得上“公共利益”，即如何判断“公共利益”的问题，一直是理论界和实务界所争论的热点问题。

　　在现实中打着“公共利益”的旗号，滥用征地权力侵害农民权益的纠纷不断涌现。考虑在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的，具有不确定性，考虑到征收属于公权力的行使，物权法作为民事法律，“难以承受公共利益之重”，因而最终在《物权法》第42条将土地征收制度规定为：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”而对于公共利益的含义及适用则语焉不详。由于该条未对“公共利益”作出明确的界定标准，其被称为“《物权法》中最具争议的条款”。可以说正确界定“公共利益”，并且在司法实践中准确把握和运用，仍任重道远。

　　一、关于公共利益的定义

　　公共利益含义探求最早可以追溯到公元前5至6世纪古希腊，古希腊特殊的城邦制度造就了一种整体国家观，而与这种国家观相联系的就是具有整体性与一致性的公共利益，将其视作一个社会存在所必须的一元的抽象价值，是全体社会成员的共同目标。

　　卢梭认为“惟有公意才能按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量；因为如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么就是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能”。

　　功利主义者边沁认为共同体的利益是道德术语中所能有的最笼统的术语之一，因而它往往失去意义，在它确有意义时有如下述，共同体是个虚构体，由那些可以说成是其成员的个人组成，那么共同体的利益是什么呢?是组成共同体的成员的利益的总和。

　　博登海默并未明确界定社会公共利益的概念，而只是对他的内容和范围指出了一些基本的原则：首先,公共福利不能认为是个人欲望和要求的简单的总和；其次，我们也不能同意将公共福利视为政府当局所做的政策决定。博登海默借助了文明的概念指出社会公共利益就是实现这种文明的社会生活的基础和条件。

　　大多数学者的观点认为，公共利益是一种独立的利益形态，而并非所有成员利益的简单相加，在个人可以为实现自己的目的而自由地运用自己的知识的大社会中，政府所欲达到的普遍利益不可能由分立的个人所得到的特定满足的总和构成，因为作为决定因素的那些情势，决不是政府或其他个人所能完全知道的。

　　二、我国实践中判断公共利益存在的问题

　　我国目前关于公共利益判断存在的一些问题不容忽视：

　　第一，对公共利益的范围界定比较注意形而上学的分析，因而内涵模糊，缺乏操作性；同时，当其进入操作层面时，就给执法主体太大的自由裁量余地。根据《物权法》第42条规定，对于征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，必须是“为了公共利益的需要”。然在法学上，“公共利益”却具有不确定特征。究其原因，主要是公共利益内涵的复杂性、发展性和公共利益的多层次性。尽管很多学者对之进行了深入研究，认为可以采取列举式方法对公共利益进行规定，但实际上在具体类别方面还是难以作出明确规定。为此，王利明教授认为，通过司法个案来确定公共利益的内涵。认为其界定应该由法官决定。法官需要在这个案子上面通过创造性的裁判来赋予公共利益至少在这个案件中赋予公共利益基本的判断标准，即把公共利益具体化。但这样也有一个不容回避的问题，那就是司法在公共利益判断上能动性到底多大是其边界，这对我国司法水平整体不高的情况下的现实来说，确实是一个仍然存疑的问题。

　　第二，在我国乃至其他国家，政府作为公共利益的代表者本身也是一个利益主体，让其来维护公共利益，存在着滥用权力的危险。在我国，很多政府行为都与民争利，这更加使得政府的公共性特征不彻底。在西方国家，为了克服政府作为公共利益代表自身主观性弱点，实行权力制衡模式，这在我国则直接对政府职能提出了挑战。

　　第三，“公共利益被披上神圣的外衣之后，就被赋予了完美无缺的外表和不受质疑的特权”。以此为前提，一些利益主体将其作为自己的工具，从而公共利益发生异化，成为一些不公正行为的遮羞布和护身符。在我国土地征收制度中，这一表现尤为明显。“大学城”“高科技园区”等形形色色的项目，到底是否属于公共利益，值得深思。

　　第四，公共利益的确定、判断主体不恰当。当前我国对公共利益的确定主体是行政机关。现实中很多征收纠纷案件之实际情况是，行政机关在审批过程中不顾被征收土地用途，盲目追求政绩和形象工程，往往对公共利益做扩张或不适当的解释。而且行政机关的工作性质和要求，以及行政权力的本身特性，使得行政机关通常在没有或者缺乏明确法律规定的情况下，多以个案形式对“公共利益”进行不同处理，缺乏统一性和确定性。

　　三、个人建议

　　针对我国关于公共利益判断方面出现的问题，笔者提出以下意见：

　　第一，立法者在立法时，应当尽量给“公共利益”一个比较完整、全面、确定的定义，必要时，用列举的方式加以解释说明。只有在立法时，就给“公共利益”一个合法的定义，实践时，关于公共利益的认定，才有法可依，这样可以减少法官个人的自由裁量权，符合我国现在整体司法队伍素质不高的现状。另外，还可以解决对认定公共利益标准不统一的问题，使得全国的法律保持一致性。

　　第二，在个案中，应由法官按照既定法律，在法律规定的范围内，来认定是否是“公共利益”。而不是由行政机关来认定。在实践中，行政机关为了照顾一些开发商的利益，还为了提高自身政绩的原因，往往会侵害普通公民的利益，而他们通常就是打着“公共利益”的旗号进行的。而法官是中立者，他不会偏向于任何一方，由法官来认定是否是“公共利益”更加合理。

　　第三、在各种以“公共利益”为由的项目开发前，应召开听证会，广泛听取相关利害关系人的意见。不能滥用“公共利益”术语，进行一些其实是开发商、政府受利的事。这就要求我们的政府立足于“执政为民”的思想，真正地做好人民的公仆。

泰兴市人民法院 徐颖